Источники появления и генезис бюрократии. Бюрократия и власть Бюрократия как форма власти

Содержание статьи

БЮРОКРАТИЯ (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) –система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер . Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме , разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии.

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда . Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.

2. Вертикальная иерархия . Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.

3. Четкие правила . Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.

4. Обезличенность взаимоотношений . В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Множество правил, которые охватывают всю деятельность чиновников, с одной стороны, существенно ограничивают их инициативу и творчество, но, с другой стороны, предохраняют клиентуру от личного произвола сотрудников. Обезличенный подход к подбору персонала позволяет подобрать людей, обладающих стандартной подготовкой и компетентностью, хотя при этом велик риск отбраковать нестандартно мыслящих и талантливых кандидатов на должность.

Бюрократия как социальная угроза.

Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления.

1. Отчуждение от человека . Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм . Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.

3. Инерция . Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция .

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников – со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей. Как правило, оба эти метода сочетаются: гражданам предоставляют право жаловаться на бюрократов в правоохранительные органы, хотя и эти органы сами могут подвергнуться бюрократическому перерождению. Трудность организации контроля над бюрократией является весомым аргументов сторонников анархии, стремящихся отказаться от деления общества на управляемых и профессиональных управляющих. Однако на современном этапе развития общества отказаться от профессионализации управления не представляется возможным. Поэтому некоторая бюрократизация управления воспринимается как неизбежное зло.

Формирование бюрократии.

Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.

2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Развитие бюрократии при эволюции общества.

Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления. Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в добуржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов над подданными.

Хотя в эпоху буржуазных революций бюрократизм и пытались неоднократно уничтожить, построить систему управления без ее профессионализации обычно оказывалось невозможным. Поэтому до сих пор бюрократические структуры не только сохраняются, но даже усиливаются из-за усложнения процессов управления. Примерами бюрократии являются организация управления в правительстве, вооруженных силах, корпорациях, больницах, судах, школах и т.д.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью. С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной .

В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью. С самого начала своего развития в капиталистическую эпоху правительства в странах западноевропейской цивилизации находились под контролем общества, и этот контроль сдерживает формирование сильных бюрократических систем.

Хотя европейская бюрократия не претендует на захват политической власти, у нее находится множество противников.

Наиболее известными противниками бюрократии среди современных ученых считаются английский писатель и историк Сирил Паркинсон и американский социальный психолог Уоррен Беннис. Паркинсон известен публицистическими работами, в которых он высмеивал недостатки бюрократической организации. Одно из наиболее знаменитых его высказываний: «штат бюрократических организаций увеличивается обратно пропорционально объему проделанной работы». Беннис подходит к изучению бюрократии со строго научных позиций, предрекая провал бюрократии в связи с ее неспособностью решать непредвиденные ситуации и свести воедино организационные и индивидуальные цели. Какими бы устойчивыми ни были бюрократические системы, они постоянно развиваются и видоизменяются. Вебер, определяя идеальный тип бюрократии, вел речь только о формальной стороне этой системы, в то время как у нее существует и неформальная составляющая. Даже в тех организациях, где предписано советоваться только с коллегами, стоящими на более высоком уровне служебной иерархии, неформальные отношения часто оказываются сильнее принятых правил и постановлений. Этот неформальный аспект дает бюрократии возможность повысить гибкость системы в целом и снизить обезличенность процесса взаимодействия. С развитием новых средств коммуникации изменяется и отношение к строгой иерархии. В частности, электронная переписка по сети Интернет нарушает правило соподчиненности, представляя возможность обращаться к любому члену организации в обход принятой иерархии.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладают, однако, характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур. Так, Беннис ввел понятие «адхократии», обозначая им быстро изменяющуюся адаптивную структуру, группу специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с конкретной ситуацией. Примером такой структуры могут быть японские «кружки качества». В отличие от традиционной бюрократии, здесь нет четкой вертикальной иерархии и разделения труда, формальные отношения сведены к минимуму, а специализация не функциональная, а содержательная. Подобного рода гибкие организационные структуры, почти исключающие бюрократизм, пользуются все большей популярностью в современном бизнесе. Однако правительственное управление остается все еще «рассадником» бюрократии.

Развитие бюрократии в России.

Система управления, в которой карьера зависит от личных профессиональных качеств, возникла еще в допетровской России. Когда в 16 в. в Московском государстве начали возникать функционально-специализированные органы государственного управления, «приказы », то работающие в них незнатные дьяки постепенно стали играть не менее важную роль, чем знатные бояре. «Приказные» чиновники сильно отличались от обрисованного Вебером идеального западного чиновника (табл. 1). Многие из этих особенностей устойчиво сохранялись и в последующие века.

Таблица 1. ОСОБЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ
Характеристики идеального западного чиновника	Характеристики российского «приказного» 17 в.	Изменение характеристик российского чиновничества
Чиновник считается слугой общества	Чиновник стоит над обществом и навязывает подданным волю правящей элиты	Чиновники постоянно рассматриваются как стоящие над обществом
Свобода выбора службы	Обязательность службы	С 1762 служба становится личным выбором
Служебная иерархия	Отсутствие единой иерархии государственных служащих	В 1722 создана единая служебная иерархия
Служебная специализация и профессиональная компетентность	Чиновник может исполнять обязанности в разных профессиональных сферах	Профессиональная специализация чиновников закрепилась в 19 в.
Вознаграждается стабильным денежным окладом	Основной доход – поборы с просителей, жалование не фиксировано и выдается не регулярно	К 1763 завершается перевод чиновников на постоянное жалование
Продвижение по службе согласно твердым критериям (прежде всего, в зависимости от квалификации)	Продвигается по службе согласно стажу, происхождению и усмотрению начальства.	Постоянно сохраняется зависимость служебной карьеры от качеств, не связанных с профессиональной компетентностью
Подлежит единой служебной дисциплине	Отсутствие единых дисциплинарных требований	Дисциплинарные требования различны для чиновников разных рангов
Поддерживает безличностные, формально-рациональные отношения с коллегами и с управляемыми	Поддерживает глубоко личностные служебные отношения	Постоянно воспроизводится личностный характер служебных отношений
Составлено по: Миронов Б.Н. Социальная история России . СПб, «Дмитрий Буланин», 2003, т. 2

Новый импульс развитию бюрократии в России был дан реформами Петра I , который стремился, ориентируясь на опыт стран Западной Европы, заменить потомственных бояр профессиональными чиновниками. Высшими бюрократическими органами стали Сенат, пришедший на смену боярской Думе, и коллегии, которые заменяли прежние приказы. Стремясь законодательно зафиксировать происходящие с аппаратом управления изменения, Петр I подписал Генеральный регламент коллегий (1720). Этот документ содержал правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличенность взаимоотношений посредством связей между инстанциями только письменным образом, устанавливал специализацию и обязанности всех служащих. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), который устанавливал иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице. Наконец, в 1763 повсеместно было введено регулярное жалование для чиновников.

Хотя Россия всегда считалась страной бюрократов, их доля в общей численности населения была невелика (табл. 2) – ниже, чем в развитых странах Западной Европы. По своим характеристикам бюрократия императорской России тяготела к восточному варианту: была подконтрольна вышестоящим чиновникам, но не обществу, отличалась коррумпированностью и невысокой эффективностью. Кроме того, в российской бюрократии неформальные отношения часто выходили на первый план, из-за чего отсутствовала как четкая профессиональная специализация, так и зависимость продвижения чиновника по службе от служебной компетентности.

Таблица 2. ОТНОСИТЕЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО ЧИНОВНИКОВ В РОССИИ / СССР
Период	Количество чиновников на 1 тыс. человек населения
Конец 17 в.	0,4
Конец 18 в.	0,6
1857	2,0
1897	1,2
1913	1,6
1922	5,2
1928	6,9
1940	9,5
1950	10,2
1985	8,7

Институт бюрократии необходим для нормального функционирования государства. В обыденной жизни мы называем бюрократами административный персонал и часто употребление этого слова носит отрицательный смысл, так как означает волокиту, рутину. Но в политологии оно нейтрально и делает упор на административном аспекте организаций, то есть ту сторону отношений, которая направлена на поддежание формальных механизмов деятельности организаций. Это люди, осуществляющие только управленческие функции, обеспечивая жизнеспособность организации. В переводе с французского «бюрократия» – это власть канцелярии.

Классическую теорию бюрократии создал немецкий политолог начала ХХ века Макс Вебер. Суть ее в нескольких моментах:

В организации должно быть четкое разделение труда и высокая специализация, что повышает профессионализм работников.

Должности в организации располагаются по иерархическому принципу (каждый ответственен перед вышестоящими и обладает властью над нижестоящими).

Организация имеет специальный административный штат из служащих разного уровня, которые должны обеспечить ее нормальное функционирование.

Действия лиц строго подчинены инструкции и правилам, которые обеспечивают единоообразие процесса и делает неизменной работу в зависимости от изменения штиатов.

Должностные лица должны действовать беспристрастно.

Администартивный работник имеет право на продвижение по службе, карьеру, может рассчитыввать на высокий оклад, льготы и хорошую пенсию.

В марксистской литературе понятию бюрократия придается негативный смысл, она оторваная от народа, чуждая ему и управляющая им система, которая заботится о собственном сохранении и воспроизводстве. Это государство в государстве. Для бюрократа вышестоящий чиновник – самый высокий авторитет. При этом бюрократия тесно связана с демократией, бюрократия является спутником становления демократических институтов. Так было на Западе, так происходит сегодня в России.

Если по М. Веберу бюрократия рациональна, эффективна, необходима, он даже идеализирует ее, то, возникшая уже после смерти М. Вебера (он умер в 1920 году) советская бюрократия тоталитарного общества в корне отличается от «идеальной» бюрократии. Конечно, советская бюрократия возникла не на пустом месте – начиная с Ивана Грозного интересы российского народа были подчинены государству. Чтобы управлять огромной империей, нужен был большой административный аппарат, которому верноподданически подчинялась вся страна. Эту бюрократическую традицию не сломали революции начала ХХ века, напротив, возникла охлократическая бюрократия, когда власть становится самоцелью, усиливается репрессивный аппарат. Новая бюрократия выросла из революционеров-профессионалов, окончательно сложилась в эпоху сталинизма, став административно-командной системой. Советскую бюрократию называли по-разному –«новый класс», «номенклатура». Основные ее характеристики:

наличие ядра бюрократии – партии (КПСС);

партийное руководство срослось с государственным (Советы были представлены коммунистами);

власть бюрократии была монопольной и подкреплялась фактическим владением общественной собственностью и присвоением прибавочной стоимости;

это была «какистрократия» – правление худших, некомпетентных, лишь ВПК поглощало лучшие кадры и сверхмилитаризированная, сверхцентрализированная экономика шла к кризису 80 –90 годов.

В Германии, Италии так же гоподствоала тоталитарная бюрократия, но экономическая основа (частная собственность) и лозунги (расовая идеология национал-социализма) были другие. « Новые бюрократы» теперь были защищены номенклатурными списками и должностями, они были комформистскими, соглашательски настроены, так как при нарушении интересов клана безжалостно выбрасывались. Традиционный тип гоподства при тоталитаризме слился с харизматическим. Эта бюрократия в корне отличалась от веберовской, так как не было разделения труда, профессионализма, ответственности, деятельности в рамках закона и т.д. Бюрократические традиции являются серьезным препятствием для преобразования сегодняшней политической системы России.

Бюрократия - вид государственного управления, при котором характерна четкая управленческая иерархия, сосредоточение всех дел управления в органах центральной государственной власти, действующей в рамках предписаний, правил и стандартов, и через показатели оценки и эффективности работы, компетенцию оцениваются действия подчиненных; под бюрократией подразумевают также класс лиц, четко выделенных и отделенных от остального общества, которые являются представителями центральной государственной власти.

Бюрократия это засилие чиновников, затрудняющее ведение бизнеса и усложняющее жизнь простых людей бумажно-процедуральной волокитой. В дословном переводе с франко-греческого «бюрократия» означает «власть чиновников», а точнее «власть чиновничьих столов». В России бюрократия, помноженная на коррупцию и криминал, делает ведение бизнеса просто таки сизифовым трудом.

С начала XX века термин «бюрократия» начинает приобретать негативную окраску и становится синонимом бумажной волокиты и процедуральных препонов, которые возникают не только у бизнесменов, но и у простых людей при решении административных вопросов. Особенно сильно ужасы бюрократии отражены в романе Франца Кафки «Процесс».

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).

Признаки бюрократии. Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей.

Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.
2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство – в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.
3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых – это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.
4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Бюрократия как социальная угроза. Существует опасность вырождения бюрократических систем управления, когда они не повышают, а тормозят эффективность своей деятельности.

Ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления:

1. Отчуждение от человека. Бюрократия призвана решать проблемы людей. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. Любая проблема подстраивается под единый для всех шаблон и решается принятым ранее образом. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.
2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным. Для описания этой ситуации Р.Мертон ввел специальный термин – «бюрократический ритуализм», обозначающий такую поглощенность правилами и установлениями, которая ставит под угрозу достижение целей организации.
3. Инерция. Хотя бюрократия создается для решения определенных проблем, это не означает, что когда эти проблемы будут решены, то организация перестанет существовать. Как и любая другая организация, бюрократия стремится к самосохранению, но в отличие от других структур, бюрократическая имеет больший опыт и большие возможности для того, чтобы не допустить свой роспуск. В результате бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Формирование бюрократии. Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг В.И.Лениным видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.
2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.
3. Источник бюрократической структуры – уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.
4. Источник создания бюрократии – своеобразное «политическое предпринимательство». Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Развитие бюрократии при эволюции общества. Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Теории бюрократии

Если коротко говорить, то бюрократия – это власть канцелярии, то есть власть формы над содержанием, если брать широко - власть искусственно созданного над естеством человека, над человечностью. Бюрократия, таким образом - это противоестественное человеческой природе состояние.

Происходит это слово от двух слов: французского бюро (это канцелярия) и греческого кратос (власть).

Бюрократия в современном значении – это когда задачи работы компании или организации подчиняются правилам работы этой организации в ущерб здравому смыслу.

С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного периода, как сегодня происходит у нас в России. Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия" используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих информацией и документацией, способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т. п.

Если отвлечься от множества оттенков при анализе проблем бюрократии, то можно выделить в самом общем виде два направления ее изучения:

В рамках социологии политики;
- в рамках социологии организаций.

Такое разграничение основных направлений в исследовании бюрократических структур, конечно же, в достаточной степени условно.

Как известно, в социологии организаций значение придается, прежде всего, вопросу эффективности организационной деятельности, а проблема власти чиновничества является второстепенной. По мнению ряда ученых, социология организаций не обладает соответствующими средствами исследования власти бюрократии, ибо формальные организации рассматриваются в качестве самодостаточного объекта изучения, нередко в отрыве от происходящих в обществе процессов. Для понимания сущности этой власти необходимо рассматривать бюрократию в более широком социально-историческом контексте.

Именно такой подход к административному аппарату наиболее четко проявляется в работах классиков политической социологии. Винсент де Гурнэ рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение ее как раз и состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии.

Г. Гегель, Д.С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.

К концепциям первого направления, рассматривающим бюрократию как правление "профессиональных чиновников", следует отнести классовые теории (К. Маркс, В.И. Ленин). А также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса - М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др. В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства. Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Можно выделить круг основных вопросов, которые ставятся и разрешаются представителями данного направления в изучении бюрократии: кто правит? в чьих интересах? каковы социальные основы власти бюрократии? кто реализует функции контроля над бюрократией?

Второе направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутриорганизационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы ограничения бюрократии. В этой группе теорий особое место принадлежит теории М. Вебера. Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.

Один из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин "бюрократия" философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.

Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в-себе-и-для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности". Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества.

Гражданское общество определялось Гегелем как комплекс частных лиц, классов, групп и институтов, существование которых не обусловлено напрямую наличием государства. Это общество, согласно Гегелю, есть рационально структурированное общество, нормы, жизни которого отличны от норм государственной жизни. Однако различные компоненты гражданского общества находятся в постоянном конфликте, и значительное усиление одних из них может привести к ослаблению других. Поэтому гражданское общество не в состоянии сохранить себя как "гражданское", если оно не управляется государством.

Основной функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников в соответствии с принципом разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества. При этом он с сомнением относится к теории народного суверенитета, считая конституционную монархию истинным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права.

В условиях, когда гражданские институты по своей природе не выявляют всеобщий интерес, (они находятся в конфликтном состоянии между собой), государственные служащие, во-первых, обязаны получать профессиональную подготовку, во-вторых, должны быть обеспечены государственным денежным содержанием для того, чтобы их собственные интересы не стали помехой осуществлению ими всеобщего интереса.

Одновременно Гегель выделяет ряд условий, которые гарантируют то, что власть чиновников не выйдет за пределы всеобщего интереса: наличие верховной власти, то есть: "установление суверенитета сверху"; установление иерархии внутри чиновничьего аппарата, которая ограничивает его произвол; постоянный конфликт между бюрократией и частными корпорациями; непосредственная нравственная и умственная культура чиновника. Формированию управленческой культуры Гегель придавал особое значение, потому что она должна быть, по его мнению, интеллектуальным противовесом механистической направленности государственного аппарата.

Гегелевская модель бюрократического управления исходит из взаимозависимости и тождества государства и гражданского общества, во-первых, во-вторых, из необходимости для формирования этой взаимозависимости среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.

Противоположную интерпретацию соотношения чиновничьего государства и гражданского общества предложил К. Маркс. По Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе - только по форме поддерживать всеобщий интерес. Поэтому задачей института бюрократии в буржуазном обществе становится формой производство, направленное на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет "волю государства", "сознание государства", "могущество государства". Содержанием деятельности бюрократии является формальный дух государства.

Необходимо отметить, что в понятии "бюрократия" Маркс соединял несколько значений. Этот термин включал как всю систему власти и управления, так и людей, входивших в эту систему. К данному институту он относил все элементы исполнительной власти, включая коллегиальные совещательные правительственные образования. Нередко Маркс использовал слово "бюрократ" в негативном смысле как носителя каких-либо патологических характеристик, связанных с управленческой деятельностью. Такая, присущая больше публицистике, чем научному дискурсу, трактовка чиновничьей деятельности усложняет проблему административного сектора как "исполнительного" института в системе властей.

Бюрократия вебера

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

Иерархическое построение организации;
иерархия приказа, построенная на легальной власти;
подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;
специализация и разделение труда по функциям;
четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;
система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;
ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:

Жесткая ответственность за каждый участок работы;
координация во имя достижения организационных целей;
оптимальное действие безличных правил;
четкая иерархическая зависимость.

Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру

По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.

Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом:

В результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;
постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение - основной задачей и результатом организационной деятельности;
все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции;
следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;
итог деятельности такого бюрократа - замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.

Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью.

Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой:

Клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;
если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;
при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.

Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты:

Игнорирование человеческой природы;
господство духа отчуждения;
ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления;
подчиненность личных целей работников целям организации;
несовместимость с развитой деятельной личностью;
приспособленчество;
игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.

Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии:

Представительную, где власть опирается на знание и умение;
авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему?

По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами - стабильностью, иерархией, разделением труда. Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером.

Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении корреляции их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.

ВИДЫ БЮРОКРАТИИ

Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.

Классическая бюрократия

Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность - выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации.

Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются:

Стабильность функционирования организации и органов ее управления;
четкое разделение труда;
стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает вероятность ошибок;
сокращение времени ролевого обучения работников управления;
формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы;
централизация, гарантирующая надежность управления.

Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки:

Опасность возникновения бюрократизма;
отсутствие достаточной мотивации;
неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников;
неэффективность в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения.

Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.

Профессиональная бюрократия

Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями.

Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов:

Высокие степень специализации и компетентность;
учет не только процесса управления, но и условий его протекания;
меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией);
большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, гак как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности;
группирование рабочих мест по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.

Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства:

Возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний;
весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных;
ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.

Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии:

Эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды;
подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные затраты на обучение работников управления;
усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.

Адхократия

Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг.

Термин происходит от лат. ad hoc - специальный и греч. kratos - власть.

А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта.

Адхократия - это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.

Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девизадхократии - максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации.

Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.

Ядром системы ценностей бюрократизма являются:

Карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего;
самоидентификация служащего с организацией;
служение организации как средство достижения собственной выгоды.

Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется довольно локальной социальной группой профессионалов-управленцев.

Одной из существенных черт бюрократии является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий служащими либо общественностью.

Идеал чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля.

Таким образом, основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Рациональная бюрократия, по М. Веберу, рассматривалась как некая идеальная модель организационной структуры, к которой следует стремиться при создании организационной структуры в организациях самого разного профиля и вида деятельности.

Необходимо отметить, что принципы построения организации, сформулированные М. Вебером, ранее в реальной управленческой практике фактически не встречались. Впоследствии во многих (если не сказать в большинстве) создаваемых организациях бюрократическая структура нашла широкое воплощение.

Это как раз тот счастливый случай, когда высказанная ученым управленческая идея была воплощена в жизнь управленцами-практиками.

Что же, согласно М. Веберу, должна представлять собой идеальная организационная структура, названная им рациональной бюрократией?

Приведем ее основные характеристики:

1. Четкое разделение труда, приводящее к появлению высококвалифицированных специалистов на всех участках деятельности организации.
2. Наличие иерархических уровней управления с четкой системой подчинения и контроля нижестоящего уровня вышестоящему.
3. Система общепринятых формальных правил и стандартов, согласованных друг с другом и обеспечивающих однородность задач, обязанностей и координацию действий сотрудников при решении различных задач.
4. Независимость должностных обязанностей от исполняющих их лиц, иными словами - обезличенность выполнения обязанностей должностными лицами.
5. Прием на работу сотрудников, соответствующих предъявляемым к ним квалификационным требованиям. Увольнение также в первую очередь по причинам должностного несоответствия либо по другим объективным причинам.

По мнению многих специалистов в области управления, бюрократическая структура М. Вебера до сих пор остается уникальным и наиболее значительным описанием сущности современных организаций.

Бюрократическая структура организации явилась одним из наиболее значительных вкладов в развитие управленческой науки и практики и способствовала становлению организации в современном ее понимании.

Она позволила систематизировать организационную структуру в соответствии с основными принципами управления, сделать ее надежным инструментом реализации стратегических и тактических решений, принимаемых руководством организации.

Однако бюрократическая структура не является идеальной и не лишена недостатков.

К числу недостатков следует отнести в первую очередь недостаточную гибкость этой структуры, с которой приходится сталкиваться как сотрудникам организации, так и ее клиентам.

Недостаточная гибкость обусловлена жесткой регламентацией деятельности персонала специальными нормами и правилами.

В начале века внешняя среда, в которой функционировало большинство предприятий, менялась незначительно, и лишь последующие потрясения и бурное развитие промышленности и техники привели к тем ситуациям нестабильности и жесткой конкуренции, с которыми приходится иметь дело современной организации.

От современной организации нередко требуются принципиально новая адекватная реакция на изменения ситуации, принципиально новые управленческие решения.

Сегодня трудно однозначно сказать, что принципы рациональной бюрократической структуры затрудняют возможность быстрого реагирования, что в бюрократической структуре больше недостатков, чем достоинств.

Высокий уровень организованности, четкости при распределении обязанностей и внутренней дисциплины, присущий бюрократической структуре, является скорее положительным, чем отрицательным, фактором в нестабильной конкурентной ситуации, в которой приходится функционировать современной организации.

Однако настоятельный поиск путей повышения эффективности деятельности организаций затронул и организационные структуры и привел к возникновению принципиально новых их видов, подтвердивших свою жизнеспособность.

Поэтому, формируя заново или изменяя структуру организации, руководителю надо четко представлять те возможности и недостатки, которые присущи каждой из используемых сегодня организационных структур.

Государственная бюрократия

Как уже говорилось, часть государственной бюрократии неизбежно входит в состав правящей политической элиты. Это определяется той ролью, которую играет высшее и часть среднего чиновничества в управлении государством и обществом.

Исторически бюрократия формировалась как управленческий аппарат государства индустриального типа. В XIX в. складывавшаяся буржуазная государственность послужила основанием для Г. Гегеля и М. Вебера назвать бюрократию основным носителем рациональных форм организации власти. Согласно выработанной ими идеальной модели этот аппарат управления отличается квалифицированностью, дисциплинированностью, ответственностью, следованием букве и духу законов, уважением к чести мундира. Негативные с точки зрения таких нормативных представлений явления бюрократизма (т.е. отступления от этих норм поведения, выражающиеся в нарастании формализма, волокиты, подчинении деятельности государственных структур собственным групповым интересам и иных негативных чертах исполнения чиновниками своих профессиональных обязанностей) рассматривались как аномальные явления, преодоление которых должно обеспечивать усиление общественного и административного контроля за их поведением, более оптимальное распределение их служебных полномочий, повышение ответственности и иерархичности системы управления и т.д.

В то же время с чисто политической точки зрения бюрократия должна была оставаться политически нейтральной и ни при каких условиях не проявлять ангажированность теми или иными властными группировками. Исполнение чиновничеством сугубо административных функций, его невмешательство в политическую борьбу рассматривались как одно из предпосылок сохранения стабильности общественных порядков. Более того, М. Вебер полагал, что перерождение государственной бюрократии в политическую таит в себе угрозу человеческой свободе и независимости.

Марксизм иначе трактовал политическую роль бюрократии, усматривая в ее деятельности разновидность политического господства аппарата управления над государством и обществом, проявление такого стиля правления, который однозначно отчуждает население от власти, не давая гражданам, прежде всего трудящимся, использовать государство в своих корыстных целях.

Динамика развития современных сложноорганизованных государств выявила ряд принципиальных тенденций формирования и развития государственной политики, которые заставили иначе подходить к оценке роли государственной бюрократии. В частности, усиление роли государства в организации социальных процессов неизбежно повысило и роль госбюрократии. Занимаемое чиновниками место в системе государственного управления давало им громадные возможности в деле реального перераспределения ресурсов.

Иначе говоря, само положение высших и части средних чиновников в системе исполнительной власти объективно придавало их должностям политический масштаб, увеличивало их роль и значение в системе принятия решений. Не случайно, в ряде государств после выборов практически весь контингент высших чиновников подлежит замене в соответствии с политическими пристрастиями вновь избранного президента или главы правительства. Например, в США действует система «spoil system», в соответствии с одним из требований которой каждый вновь избранный президент назначает на ключевые посты в правительстве из своих сторонников приблизительно 1200 новых чиновников. Это является условием обеспечения политической целостности исполнительной власти, призванной решать совершенно определенные задачи.

Усиление политических функций госбюрократии связано и с повышением роли профессиональных знаний чиновников, что дает им известное преимущество перед избираемыми на определенный срок политиками. Причем чиновничество имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков и в силу того, что является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями.

Несомненным фактором, повышающим политический вес и значение государственной бюрократии, являются и ее тесные связи с различными лоббистскими группировками, представляющими сегодня одну из наиболее мощных структур политического представительства интересов. Нередко происходящее сращивание бюрократических и лоббистских структур становится мощным каналом трансляции групповых интересов и влияния на центры политической власти.

Отмеченные тенденции в эволюции государственной бюрократии характеризуют ее высших и часть средних представителей как вполне определившегося в своем статусе относительно самостоятельного субъекта (актора) политической власти. Эта часть неизбираемой правящей политической элиты неизменно повышает свою роль в современном государстве, оказывая все возрастающее влияние на процесс выработки, принятия, а нередко и реализации политических решений.

Концепция бюрократии

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы кто-то попытался совершить нечто подобное, это привело бы к немедленной катастрофе. Без действия бюрократических (в веберовском смысле слова) механизмов современное общество не могло бы и дня прожить. Мало кто из критиков бюрократии пытается увидеть реальные истоки и принципы ее многовекового существования. Между тем, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к следующим основным типам.

Все многообразие трактовок бюрократии, по существу, можно свести к следующим основным типам:

Концепция Вебера - Вильсона;
«Имперская» («азиатская»);
«Реалистическая».

1. Концепция бюрократии Вебера - Вильсона.

В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии. Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без денег и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.

Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить свое дело. Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали.

Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с законодательством и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.

Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал Вебер.

Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем.

Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам:

1. компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;
2. иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;
3. вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению;
4. все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилампозволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.

В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий президент США Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации» (Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.

Основные идеи Вильсона таковы:

В любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности;
структурное сходство всех современных правительств;
отделение управления от политики;
профессионализм служащих;
организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности;
наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов.

Другими словами, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью.

Можно выделить три ее главных «идеологических» постулата:

Бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;
это наилучшая из всех возможных форм организации;
важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.

Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы.

Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.

Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права».

Вот некоторые его выражения:

Бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества;
бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве;
бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.

2. «Имперская» («азиатская») модель.

Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма - китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью.

Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого - инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств.

Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести:

Отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;
постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);
крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей;
личную зависимость всех чиновников от императора;
жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника;
финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.;
отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений. Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);
особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.

Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической доктрины на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы:

Систематическое обновление аппарата;
равные возможности для чиновников;
четкая градация внутри самого правящего класса;
унификация мышления чиновничества;
цензорский надзор;
строгая личная ответственность чиновника.

Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии.

3. Российская специфика бюрократии.

Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта.

С XIX века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое.

Бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение.

Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.

4. Бюрократия и бюрократизм.

Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм - болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды.

В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.

Поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими.

Для понимания логики бюрократической машины важен известный закон Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел - скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры.

Бюрократизм включает следующие компоненты:

В политическом аспекте - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;
социальном - отчуждение этой власти от народа;
организационном - канцеляристская подмена содержания формой;
морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

5. Новые веяния и подходы: реалистическая концепция.

Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названа реалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной демократии. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели.

Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х - начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации. Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.

Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе - это ее поворот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода «клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои права потребителя оказываемых ему государством услуг.

В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям:

Анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов;
поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации;
уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.;
децентрализация, удешевление, сокращение администрации;
ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;
введение менеджмента и даже маркетинга в значительной части госслужбы;
максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;
значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.

Любопытны аспекты борьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим долгом обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую свергнутой.

Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе.

Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.

Бюрократия организаций

Бюрократия - сложный и противоречивый социальный феномен. В обыденном понимании понятие “бюрократия” очень часто имеет явно негативный оттенок. Однако на самом деле бюрократия изначально представляет собой единственно возможную в настоящее время форму управления, весьма эффективную по своей сути, но способную порождать негативные социальные явления.

Под бюрократией обычно понимается социальная группа, члены которой профессионально занимаются управлением, их должности и посты в организации образуют иерархию, характеризующуюся формальными правами и обязанностями, определяющими их деятельность и ответственность.

История бюрократии уходит в глубокую древность. Кланы профессиональных управляющих, чиновников существовали в Древнем Египте, Древнем Китае, в Римской империи и других странах Древнего мира. Развитые бюрократии возникали в процессе формирования национальных государств, когда царил мир и увеличивалась потребность в достижении социального порядка.

Сам термин “бюрократия” означает “господство канцелярии” и образован из двух слов: французского bureau - бюро, канцелярия, и греческого kratos - сила, власть, господство. Введение этого термина приписывается экономисту-физиократу Винсену де Гурнай, который в 1745 г. обозначил так исполнительную власть, придав термину уничижительное значение. Однако в научный обиход термин вошел благодаря выдающемуся немецкому социологу М. Веберу. Он положил в основу изучения бюрократии ее идеальный образ, рассматривая бюрократию как наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами. По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость в распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. При бюрократическом управлении официальные должности, чиновники и управляющие становятся ключевыми фигурами в управлении организациями. Бюрократия, имея доступ ко всем рычагам управления, является всесильной, подчиняясь только “интересам дела”. При этом она обеспечивает четкость и однозначность потоков информации в организации. Бюрократ должен быть профессионалом высокого класса, иметь специальное образование, быть компетентным в вопросах управления организацией.

Вебер выделил следующие основные отличительные свойства идеальной бюрократии:

1. Безличный характер. Работники органов управления организацией лично свободны и действуют только в рамках безличных обязанностей, существующих в данной организации. Термин “безличный” здесь означает, что обязанности и обязательства принадлежат должностям и постам, а не индивидам, которые могут занимать эти должности и посты в определенный момент времени.
2. Принцип иерархии. Бюрократия предполагает наличие ярко выраженной иерархии должностей и позиций, т.е. определенная должность доминирует над всеми нижестоящими и зависит от должностей, находящихся выше ее в структуре организации. При иерархических отношениях работник, занимающий конкретную должность, может принимать решения относительно работников, занимающих более низкие должности, и подчиняется решениям лиц, находящихся на более высоких должностях.
3. Четкое разделение труда в области управления. Здесь подразумевается ярко выраженная спецификация функций каждой из должностей. При этом предполагается строгое формальное распределение задач и обязанностей каждого работника, которые несут полную ответственность за выполнение своих обязанностей. Необходимым условием реализации этой характеристики является полная компетентность работников в каждой должности по узкому кругу проблем.
4. Правила отбора работников. Отбор и расстановка работников в рамках социальной структуры организации осуществляются исключительно на основании их квалификации. Это означает, что не учитываются такие важные статусные позиции, как деньги, родство и происхождение, власть, связи и другие параметры, не относящиеся к сфере квалификации.

1. Введение. Феномен бюрократии

Актуальность, цели и задачи настоящего реферата определены следующими положениями. Явление бюрократии, изученное в свое время Максом Вебером и Рицци, затем Касториадисом (Шолье), Лефором, Туреном, сегодня охотно сравнивают с раковой опухолью, подтачивающей общественный организм и поразившей прежде всего бывшие социалистические страны. Однако уже такие писатели, как Кафка, Чехов и Куртелин, бичевали в своих произведениях представителей бюрократии - администраторов, чиновников, клерков. И действительно, еще до великого перелома, ознаменованного революцией 1917 года, и утверждения модели нового общества за пределами России бюрократия являлась социальным образованием, господство которого опиралось не на происхождение и деньги, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующую силу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемыми остаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Имея в виду эту общественную структуру, Леон Блюм в 1936 году сказал, что Народный фронт мог самое большее стоять у власти, но ни в коем случае не владеть ею. Он понимал, что в условиях представительной и парламентской демократии власть находится в руках бюрократии, которую именуют администрацией.

Технократия - еще один общественный слой, сложившийся на протяжении века и сросшийся в определенной мере с администрацией, - не замедлила образовать новую бюрократическую ветвь. Признанное за нею право на существование также покоится на глобальном, всестороннем знании процесса производства. Она как бы воплощает в себе тот автономный характер этого процесса, который гарантирует безопасность капиталистическим компаниям, делая их неуловимыми по отношению к политической конъюнктуре.

Процесс сращивания двух структур усилился после второй мировой войны. В западных странах, в частности в Великобритании и Франции, была проведена национализация ряда отраслей и промышленных предприятий, многие из которых затем вновь были переданы в руки частного капитала, что повлекло за собой перемещение кадров и сделало иллюзорной освященную теоретиками границу между государственным и частным секторами.

Если на Западе бюрократия обеспечивала независимое от политической и социальной конъюнктуры функционирование системы, что служило препятствием для резких изменений, то в России, напротив, она все больше отождествляла себя с политической властью, которая тем не менее обвиняла ее в тех же грехах, а общественное мнение, нападая на бюрократию, выступало с критикой режима и системы в целом.

Разумеется, планирование народного хозяйства, национализация средств производства, огосударствление многих традиционных видов деятельности (медицина, образование, туризм и т. д.) чрезвычайно расширили сферу деятельности бюрократии в бывшем СССР. Но отнюдь не эта черта составляет специфику бюрократической системы в социалистических странах. На Западе также порой прибегали к использованию советской модели (в частности, к планированию), но при этом расширение государственного сектора принимало здесь другие формы, нежели в СССР. Специфические особенности советской системы не претерпели почти никаких изменений, однако и в Великобритании, и в СССР, и во Франции для изложения проблем, существующих в национализированном секторе, используется одна и та же терминология.

Нередко утверждают, что специфика бюрократической системы в бывшем СССР была обусловлена наличием однопартийной системы. Осуществляя контроль над администрацией, партия якобы кладет конец ее автономии. Этот факт, несомненно, имеет существенное значение. Тем не менее такой взгляд на вещи охватывает лишь часть проблемы. Другая характерная черта бюрократии отчетливо проявилась уже в первый день победоносной русской революции, 27 февраля 1917 года, то есть до того, как власть перешла в руки одной партии. Это проливает свет на одну из особенностей бюрократической системы в момент ее зарождения. Именно в этот день Инициативный комитет Петроградского Совета, стихийно образованный активными участниками революционных событий, внес предложение о расширении своего состава за счет представителей крупных революционных организаций с целью узаконить свое положение. Процедура голосования, в результате которой собрание выборных делегатов одобрило данное предложение, носила демократический характер. Но, передав каждой из заинтересованных организаций (социалистические партии, профсоюзы, кооперативное движение и т. д.) право назначить своих представителей, съезд Петроградского Совета отказался от своих полномочий в пользу общего Бюро этих организаций (представителями от РСДРП(б), например, вместо Шляпникова и Залуцкого стали Каменев и Сталин). В результате утвердилась процедура отказа от власти, которая очень быстро подорвала демократический порядок. Так, число представителей, назначенных (а не избранных) конференциями заводских комитетов, возросло в период с июня по октябрь с четырех до двенадцати процентов; своих представителей назначили бюро профсоюзов, партии большевиков, меньшевиков и эсеров. Позднее данная практика вошла в систему.

2. Исторические корни бюрократизма

Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к яправлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды - уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в в XVII столетиях бюрократия в России еще не сложилась.

Подобно тому как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно называть бюрократической только в том случае, если налицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это - зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб, и т. д.

В обобщенном виде отличия в положении государственного аппарата XVII столетия по сравнению с XVIII в. отражены в присягах. В XVII столетии отсутствовал единый текст присяги: в различных учреждениях имелись свои крестоприводные записи для различных категорий должностных лиц. Для подьячих Посольского приказа и Разряда она была не такой, как для подьячих прочих приказов; свои крестоприводные записи были у думных чинов, иностранцев на русской службе, донских казаков и т. д. При Петре же был установлен единый текст присяги, под которой ставили подписи как сенаторы, так и канцелярские служители: «Государственных коллегий в члены, такой; и прочие чины гражданские, и каждый особо»,- как сказано в Генеральном регламенте. Еще более существенно то, что в присягу Генерального регламента введено обязательство, которого нет и не могло быть в крестоприводных записях XVII в., а именно: действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами.

Бюрократической системе необходима иерархия учреждений. Иерархия учреждений является, пожалуй, единственным признаком, унаследованным бюрократической системой от правительственного механизма предшествующего времени: уже в XVII в. существовали Боярская дума, а также приказы в центре и воеводские избы на местах. Однако это трехчленное деление, особенно в его среднем звене, было лишено единства принципов организации и определения прав и обязанностей. Нормативные акты, определявшие права и обязанности Боярской думы и приказов, отсутствовали. Едва ли не самым ярким примером отсутствия строгой системы в формировании центрального аппарата является множественность принципов определения их компетенции: власть одних приказов распространялась на всю страну (Поместный, Посольско-Пушкарский и др.), другие приказы управляли определенной территорией (Приказ Казанского дворца, Сибирский, Смоленский и др.); впасть некоторых приказов распространялась на ограниченную территорию (чети: Галицкая, Устюжская и др.) или определенные отрасли управления. В структуру государственных учреждений вторгались дворцовые, а также патриаршие приказы.

В XVII в. должностные лица, как и правительственные учреждения, не располагали документами, определявшими их права и обязанности. Мы не знаем прав и обязанностей боярина, чем от них отличались права и обязанности окольничего, равно как и отличий подьячего второй статьи от подьячего третьей. В реальной жизни эти различия современники умели уловить, но эти различия не были закреплены законодательно, основывались на обычном праве. Только при абсолютной монархии должностные лица и учреждения от самых высоких правительственных инстанций до самых низких были наделены инструкциями и регламентами.

В XVII, как и в первой четверти XVIII в., правительственные учреждения и персонал, их обслуживавший, делились на два уровня: высший, правящий, и низший, исполнительский. Роль высшего уровня в XVIII в. выполняла правящая бюрократия, заседавшая в Сенате. Она существенно отличалась от правящей верхушки XVII в., заседавшей в Боярской думе. При комплектовании последней руководствовались принципом породы кандидатов и родства с царской фамилией - отец и братья супруги царя возводились в думные чины. В думу посылал своих представителей ограниченный круг аристократических фамилий, причем думный чин за немногими исключениями являлся пожизненным. Боярина царь мог назначить воеводой какого-нибудь уезда, поставить во главе приказа или, наконец, отправить выполнять какое-либо поручение за рубеж. Такой боярин, не участвуя в заседаниях Думы, не утрачивал своего чина. Случаев, подобного тому, что произошел с князем и боярином В. В. Голицыным, фаворитом царевны Софьи, оказавшимся в ссылке и лишившимся не только чина, но и земельных владений, в XVII в. было немного.

Думные чины, особенно бояре и окольничие, пользовались значительной экономической независимостью от верховной власти - они обеспечивались землей и крестьянами. В 1678 г. 45 бояр, 27 окольничих, 19 думных дворян и 8 думных дьяков владели 11% дворов, принадлежавших всем светским феодалам России. Из бояр князь Н. И. Одоевский владел 1397 дворами, князь Я. Н. Одоевский и того больше -1989 дворами, князь И. А. Воротынский - 4609 дворами! Безбедную жизнь этим и им подобным боярам и окольничим обеспечивали тысячи крепостных крестьян, снабжавших барина необходимыми жизненными ресурсами, независимо от того, какие обязанности он выполнял и где находился - в столице или за ее пределами.

Другое дело Сенат и сенаторы. При назначении сенатором (как, впрочем, и на другие должности) царь руководствовался иным принципом - служебной годностью. Если боярский отпрыск с привычной последовательностью преодолевал ступени служебной лестницы и в конечном счете достигал самого высокого чина, приходя на смену отцу, то права стать сенатором добивались лица, обладавшие личными достоинствами; заслуги же предков во внимание не принимались. Выше всего ценились ум, служебное рвение, образование и т. д. Новые критерии служебной годности порождали новых людей в верхнем слое правительственного механизма. Это была новая знать, начинавшая свою родословную вельмож со времени Петра, целиком обязанная своей карьерой царю.

Но сенатора от боярина отличала еще одна особенность: боярин - чин, сенатор - должность. Лицо, по каким-либо причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Следовательно, налицо большая зависимость сенатора от верховной власти. Эта зависимость правящей бюрократии от царской власти в еще большей мере прослеживается в экономической области. Если в XVII в. благополучие вельмож обеспечивалось их собственными крепостными крестьянами, то в XVIII в. сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалованье. Прекращение службы влекло за собой прекращение выдачи жалованья; перекещение по службе, связанное с понижением или повышением, также отражалось на размере жалованья.

Для бюрократической системы управления характерны одинаковые структура и штаты местных и центральных учреждений. Этого нельзя сказать ни о Боярской думе, ни о приказах. Историк может установить, чем занимались тот или иной приказ и даже Боярская дума, только эмпирическим путем, то есть изучением их деятельности: следы деятельности этих учреждений, отраженные в документах, позволяют установить их компетенцию.

Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штатами. Создается внешне стройная система управления, которую современники уподобляли часовому механизму. Как в нем все винтики и колесики находятся во взаимодействии, выполняя определенную нагрузку, так в государственном устройстве - четкая система соподчиненности учреждений и разделения функций.

Унификация и регламентирование вели к специализации чиновничества и дроблению обязанностей должностных лиц. Главным показателем роста разделения труда является отграничение военной службы от гражданской. В XVII в. военная и гражданская служба совмещались в одном лице. Считалось, что познаний и опыта боярина вполне достаточно, чтобы с одинаковым успехом справляться с военными, дипломатическими и административными функциями. Так, В. В. Голицын, опытный дипломат, но лишенный способностей военачальника, все же был поставлен во главе войск, участвовавших в двух неудачных Крымских походах. Ратный человек XVII в. на склоне своей военной службы, считая, что он уже исчерпал силы на этом поприще, обращался с просьбой к царю перевести на службу гражданскую, чтобы «покормиться» в должности воеводы, нисколько не сомневаясь, что его опыта и познаний достанет для управления уездом.

Регулярная армия, созданная при Петре, была рассчитана на обслуживание ее иерархией военной бюрократии - профессионально подготовленным офицерским корпусом. Военная служба если и совмещалась с иной, то только с дипломатической, но такое совмещение определялось их естественной взаимосвязью.

К проявлениям роста специализации относится дробление должностей, наблюдавшееся во всех подразделениях бюрократической системы. Вместо главы приказа, фактически распоряжавшегося его деятельностью, создаются коллегии со своей иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. Еще более дробное разделение труда в низшем эшелоне; появляются ранее не существовавшие должности исполнителей распоряжений верхушки бюрократии - протоколисты, актуариусы, секретари и пр.

Численность бюрократии к концу царствования Петра если и увеличилась, то незначительно. Это объяснялось перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. Так, если в Боярской думе к концу столетия насчитыыалось чуть более 100 членов, то в Сенате заседало девять человек. Присутствие коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трех в приказах. Зато приказов в конце столетия было 44, а коллегий и равных с ними учреждений - двенадцать. Нивелировка произошла и в областной администрации: при Петре на местах возникли не существовавшие в XVII в. губернские и провинциальные учреждения, а вместе с ними и их штаты.

Однако сама по себе численность должностных лиц не может служить главным признаком бюрократической сути управленческого аппарата. Количество людей, занятых в управлении, важно лишь в том отношении, что минимум их должен обеспечить действие бюрократической системы. Количественный показатель в бюрократической системе имеет такое же значение, как численность населения в общественном разделении труда,- для этого тоже необходим минимум лиц, участвующих в производстве. Лишь после возникновения бюрократии начинается ее расширенное воспроизводство.

Особое место в формировании бюрократии принадлежит Табели о рангах 1722 года. Отдельные положения этого нормативного акта действовали задолго до ее обнародования. Так, при подборе соратников Петр руководствовался не породой, а принципом служебной годности. Появление в окружении царяятаких выдающихся сподвижников из лиц далеко не родовитых, как Меншиков, Шафиров, Ягужинский и др., относится к концу XVII - наччлу XVIII века. Равным образом такие должности, как канцлер и вице-канцлер, тоже появились в обиходе ранее 1722 г.- сразу же после Полтавской виктории.

Значение Табели о рангах состоит в том, что она привела в систему и унифицировала все чины империи на всех трех поприщах государственной службы: сухопутной, военно-морской и гражданской - от прапорщика на военной и коллежского регистратора на гражданской до генерал-адмирала, фельдмаршала и канцлера.

Табель обязывала всех служить и объявила службу единственным источником получения соответствующего ранга и его последующего повышения: «Мы для того никому какого ранга не позволяем, пока они нам и отечеству никаких услуг не покажут и за оные характеры не получат». Все 14 рангов, составляющих Табель, являлись ступенями служебной иерархии, по которым при надлежащем рвении и способностях мог продвигаться чиновник в любой отрасли службы.

Табель о рангах открывала доступ в ряды дворянства лицам «подлого» происхождения: дослужившиеся до первого офицерского чина ев военной службе и VIII ранга на гражданской получали наследственное дворянство и все проистекавшие из этого привилегии. Происходило обюрокрачивание дворянства и одворянивание бюрократии.

В годы административных реформ Петра 1 сложился новый механизм управления страной. От предшествующего его отличали два признака: рационалистическое начало и начало бюрократическое. Рационализм проявлялся в четком разграничении прав и обязанностей между центральными учреждениями. В основу разграничения был положен отраслевой принцип. В результате была создана стройная система органов управления, компетенция которых распространялась на всю страну.

Приказная система, практически лишенная системности, была заменена коллегиальной. Бюрократическое начало выражалось в создании иерархии единообразных учреждений, руководствовавшихся в своей деятельности регламентами, инструкциями и наставлениями. Регламентации подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг должностного лица, Регламентировано было и движение бумаг, документов.

Царь в оформившейся абсолютистской системе пользовался неограниченной властью. Вся чиновная рать от копииста до вельможи находилась в зависимости от монарха. Эту зависимость по сравнению с предшествующим временем усиливали перевод чиновников с натурального на денежное содержание и введение нового критерия служебной годности. В то же время эта рать приобрела большую, чем раньше, самостоятельность, в силу тех самых регламентов, уставов и наставлений, которые с таким усердием разрабатывал Петр. Бюрократия находилась в зависимости от царя, но и царь испытывал огромное влияние бюрократии, поскольку она должна была выполняяь его волю, очерченную указами.

Контроль за деятельностью государственного аппарата должен был свести независимость государственного механизма до минимума. Дляядостижения этой цели, оказавшейся эфемерной, Петр создал два института контроля - фискальную службу и прокуратуру. Делали они общее дело - контролировали бюрократический аппарат, но разными средствами: прокурорский надзор осуществлялся в стенах канцелярий, фискальный - преимущественно за их пределами. Отличие, далее, состояло и в формах комплектования институтов: если прокуратура являлась полностью бюрократическим учреждением, вакансии в котором заполнялись назначенными царем чиновниками, то в низшем звене фискального надзора иногда прослеживается выборное начало, когда речь шла о фискалах от посадского населения. Контролирующие функции имели ограниченное значение. Иначе и не могло быть в государстве с монархическим строем, где не народ, а бюрократия правила и себя же контролировала.

Новая система управления яялялась шагом вперед в государственном строительстве: она заменила архаичную приказную систему, являясь одним из важнейших элементов европеизации России, и, наконец, в условиях феодального правопорядка положила начало законности.

Давая общую положительную оценку административным новшествам, не следует забывать и об их негативных сторонах. Так, унификация управления уничтожала особенности организации власти на окраинах государства (Дон) и игнорировала специфику управления территориями, населенными нерусскими народами. Пример из другой сферы: при Петре личностное начало приобрело импульсы для своего развития, и в то же время крепостнический режим безжалостно подавлял это же личностное начало у многомиллионной массы крестьян.

Столь же неоднозначной должна быть оценка складывавшейся при Петре бюрократии. Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. Наличие бюрократии, как о том свидетельствует исторический опыт России XVIII в., даже в годы безвременья, когда трон занимали серые личности, лишенные инициативы и способностей к государственной деятельности, позволяло стране в силу инерции двигаться вперед, правда, медленнее, без прежнего блеска, но в ранее заданном направлении.

Существование бюрократии еще не означало абсолютного зла. Весь вопрос - в какой мере бюрократии удалось обособитьсяяот остального общества, обрести независимость от него и в какой мере ее деятельность подвергалась контролю со стороны общества. Отдадим должное Петру Великому - он понимал наличие изъянов, присущих бюрократии, и пытался преодолеть их, однако пользовалсяясредствами, которые не могли принести ожидаемого эффекта: бюрократию он контролировал бюрократическими же средствами.

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал маркиз А. де Кюстин (1839 г.) . Позднее, в послереформенный период (1882 г.) Р.А. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою - развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к текущей народной жизни и наоборот". В 1905 году Л.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате - единственной действительной властью страны является канцелярия.

Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 года мы "мягко" обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.

3. Социально-экономический портрет бюрократии

И сегодня ответственность и самостоятельность различных политических, общественных и хозяйственных организаций оказались урезанными, поскольку право принимать решения перешло к руководителям, заседающим в комитетах и назначенным руководящим органом другой организации. Безусловно, законно и демократично, когда, например, в больнице не только врачи и администрация обладают правом принятия решений в случае возникновения конфликтных ситуаций; безусловно, разумно, когда городские власти и профсоюзы располагают возможностью осуществлять контроль (в Квебеке даже больные имеют в контролирующем органе своего представителя). Но когда конфликты между этими инстанциями приводят к тому, что дело не двигается с места, то налицо негативные стороны сложившейся практики.

Когда единственная партия контролирует одновременно, как в бывшем СССР, и руководящий орган какой-либо организации, и саму организацию, это приводит лишь к единообразию речей и душит плодотворную деятельность, поскольку решения принимаются в другом месте. В результате энергия людей расходуется на конкурентную борьбу внутри партии за продвижение по служебной лестнице, что является единственным реальным стимулом. Произошло определенное смещение понятий: ответственность того или иного руководителя тем меньше, чем дальше он находится от центра, принимающего решения. Но возможен и обратный вариант, когда оторванный от центра орган под давлением снизу (скажем, своих избирателей) начинает действовать, если можно так выразиться, вопреки самому себе. Такая ситуация уже наблюдается в некоторых Советах и на отдельных предприятиях. Этот процесс будет углубляться с ростом конкуренции в результате проведения реальных выборов и создания альтернативных ассоциаций и групп.

Сегодня охотно вспоминают о том, что еще в 1920 году Ленин и Троцкий клеймили советскую бюрократию, забывая о двух существенных моментах. Во-первых, они сами способствовали укреплению ее позиций, поставив под контроль партии деятельность всех советских учреждений, объявив другие партии вне закона, а затем подчинив партии и государство. Во-вторых, революция породила новую категорию бюрократов, так называемых аппаратчиков, выходцев из народа, лишь недавно перебравшихся в город; они вытеснили бюрократов и спецов старого режима, менее склонных работать на благо социальной революции. Вполне естественно, что новые аппаратчики служили режиму верой и правдой, поскольку были ему обязаны всем: социальным положением, ответственными постами, новыми источниками доходов и т. д., - но при этом они, как правило, обладали необходимыми знаниями. По-видимому, сегодня, в 90-е годы, мы являемся свидетелями важных преобразований. Осуществляется освобождение администрации от засилия аппаратчиков; и это труд, который взяло на себя более образованное, а потому и более открытое, более демократичное поколение, которое, однако, остается скованным системой, где большинство граждан являются одновременно и гражданами и бюрократами.

Сама по себе бюрократия не является злом. Она может способствовать сохранению социально-культурного облика различных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будет соблюдать демократические принципы и передаст власть своему представителю, избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также при том условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизма в обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно. Сегодня путь географического разукрупнения и децентрализации является наиболее действенным. Конкретный опыт Запада (в частности, закон Деффера во Франции) открывает на этом пути широкие перспективы.

Действительная тайна бюрократии заключена в том, что она является собственнической корпорацией.

Мы долго держались мнения, будто бюрократия нами только управляет, но делает это плохо, неэффективно. Фактически же она нас - всех живущих в обществе и занятых какой-либо деятельностью - присваивает и делает это по-своему хорошо, мастерски, даже виртуозно. Образ бюрократа ассоциировался у нас с некой казенной маской, под которой лениво шевелится обрюзгшее человеческое существо, ко всему равнодушное, готовое утопить в беспросветной казуистике любое живое начинание. Да, такая маска у него есть, таким он часто является нам, но, в сущности, он - ловкий, изворотливый, умелый предприниматель, энергично занятый своим бизнесом с помощью особых средств и во имя особого рода «прибыли».

Как известно, общество живет универсальными взаимодействиями и людей, и вещей; бюрократия живет присвоением этих взаимодействий - и тоже универсальным, получая от этого свои главные удовольствия. А наша бюрократия получила вместе с государством неограниченный доступ к управлению экономикой и культурой, проникнув буквально во все сферы человеческой жизнедеятельности. В результате такого «огосударствления» до 1985 года (когда началась перестройка) в обществе нельзя было найти места, где бы ни хозяйничала бюрократия.

Известно - нельзя жить в обществе и быть от него свободным. Находясь на работе или дома, в дороге на работу и обратно, просто переходя улицу, заняв очередь в магазине, у билетной кассы на вокзале, ожидая автобуса, зайдя в обувную мастерскую, сидя на собрании, танцуя в клубе, возможно, даже ужиная в ресторане, стараясь попасть в гостиницу во время командировки или вольной поездки, обратясь к врачу или, не дай бог, лежа в больнице и т.п.- повсюду мы так или иначе замечали, что всегда и везде, за редким исключением, способным осчастливить, нас кто-то употреблял в каких-то своих целях, каждый раз что-то соображая про себя. И только в этой узкой связи, лишь в качестве частично используемых объектов неких посторонних интересов, а вовсе не сами по себе мы заслуживали некоторого попутного внимания.

Итак, каким путем и что же именно присваивает бюрократия, в чем выражаются ее доходы?

Бюрократия складывается на поприще управления и поэтому возделывает это специфическое нематериальное «поле». В соответствии с природой управления объектом присвоения тут выступают не вещи или люди как таковые, а сами бесчисленные соединения между ними, абсолютно необходимые для того, чтобы шла жизнь. В бюрократическую собственность, таким образом, попадает вся общественная связь, которую аппарат способен охватить. Сообщество бюрократов захватывает не натуральные продукты какого-нибудь специализированного труда как таковые, а функцию распоряжения ими, их монопольного распределения между людьми, то есть условия и возможность их фактического использования. Можно сказать, что бюрократия овладевает функциональным смыслом общественного продукта (тем, для чего он вообще существует) и доступом к нему человека. Она овладевает также средствами общения между самими людьми, например производителями и потребителями. Объектом корпоративной собственности бюрократии становится сам общественный процесс, сюда же попадают главные уровни и функции человеческой деятельности, отчужденные у большинства народа с помощью распорядительной власти, сумевшей уйти из-под демократического контроля.

Прежде чем суметь присвоить общественный процесс, надо иметь в своем распоряжении средство такого присвоения. Средство возникло давно, это - государство и его исполнительный аппарат, населенный целой армией чиновников. В последнее время мы часто обращаемся к характеристикам бюрократии, данным Марксом еще в молодые годы. Среди определений, которые можно найти у этого автора, есть одно очень важное: «Бюрократия имеет в своем обладании государство, спиритуалистическую сущность общества: это есть ее частная собственность». (Термин «спиритуалистическая» от латинского «духовный» и здесь, видимо, означает «не материальная», то есть «не вещественная».) Чиновник, монопольно владеющий государственной структурой и ее властными функциями, становится бюрократом-собственником. Именно он раздувает роль государства в обществе до чудовищных масштабов, преследует демократические институты, доводя дело до «огосударствления» всего социума и расширяя таким путем размеры своего владения.

При «огосударствлении» не государство входит в общество, а общество как бы вбирается, ассимилируется государством. Государственный аппарат управления стремится охватить и плотно облечь все подробности общественных процессов по схеме: «государство на каждому шагу». Например, контролируя все шаги экономики, бюрократический аппарат «сверху», приказным порядком до сих пор определял: кому, что и когда производить; кому, что и по какой цене поставлять; кому, сколько и за что платить, вплоть до каждой операции труда; сколько кому выделить средств и сколько забрать; какую технику и технологию в каждом случае применить и т. д. и т. п. Поскольку в большом народном хозяйстве миллионы операций и миллиарды взаимосвязей,- разве все учтешь и перечислишь! Но тысячерукий податель народу его же собственного достояния пытается. Скажем, каждому из 25 млн. изделий, производимых в стране, он произвольно назначает цену, по каждому определяет расход материалов и энергии. Им движет своеобразная жажда наживы - стремление путем всеприсутствия «снять» с каждого клочка общественной практики благоприятную информацию о своей роли во всех достижениях, сформировав такие свидетельства в показатели групповых и индивидуальных заслуг у руля управления. То же самое бюрократия проделывала и в сфере культуры, вторгаясь чуть ли не на каждую страницу литературных рукописей, в каждую сцену спектаклей, каждый кадр кинофильмов, требуя всякий раз своего дохода - воспевать ее успехи надо было и литературно, и живописно, и музыкально, и кинематографически. Не избежала этой рабской доли и наука, особенно гуманитарная.

Хотя существование бюрократизма отмечалось почти всеми мыслящими людьми, да и постоянно критически оценивалось "верховной" властью, оно исследовано весьма слабо. Можно выделить три подхода к характеристике бюрократизма.

Наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по таким аспектам:

Это деформация сознания, наступающая под влиянием работы в аппарате управления, ведущая к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, "корпоративная" этика и психология;

Это низведение бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие "чиновники" творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми ("простыми" гражданами);

Это господство канцелярии, торжество формалистики, заседательство и бумаготворчество, превалирование буквы инструкции, приказа над сущностью дела.

Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собой определенный социальный (общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.

Второй подход сформулирован Максом Вебером, который высказал положение о том, что "один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, - рациональное жизненное поведение на основе идеи профессионального призвания, и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника. В веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т.е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что не имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие "бюрократизм" до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.

Третий и, как мне кажется, наиболее точный (с большими аналитическими возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе "К критике гегелевской философии права". Напомним некоторые его выражения:

-"бюрократия" есть "государственный формализм" гражданского общества;

Бюрократия составляет, следовательно, особое, замкнутое, общество в государстве;

Бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства. Схвачено главное: связь бюрократии с властью, бюрократия как особый способ осуществления власти.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, а субъективистское, произвольное, часто противозаконное изменение форм и методов ведения тех или иных дел.

Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов властеотношений и управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих. Но главная причина носит субъективный характер и обусловлена благоприятными возможностями власти в реализации некоторых запросов людей.

В нашем общественном сознании давно существует некий "договор умолчания" о том, что же дает человеку обладание властью, хотя бы небольшой, и почему немалое число людей "весьма активно нацелены на завоевание власти". А того, кто вкус власти хорошо распробовал, даже силой от нее не оторвешь. Готовы сто раз в кого угодно перевоплотиться, лишь бы сохранить хоть какой-то объем власти. Вот эта-то жажда власти и выступает основным источником бюрократизма. Она имеет, конечно, волевое начало, в чем можно согласиться с А. Шопенгауэром и Ф. Ницше, но само это волевое начало основано на том, что власть позволяет легче, быстрее и на более высоком уровне удовлетворять материальные и социальные потребности, порой, но редко, и духовные, а иногда и интимные. Власть способна мгновенно решать личностные проблемы, на которые в иной ситуации человек тратит десятилетия упорнейшего труда. И пора, видимо, перестать наивно трактовать нацеленность на власть как озабоченность благосостоянием общества.

Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет не только подмена воли, но и подмена интересов и целей. Отсюда таинство власти, ее канонизированные образы, культ руководителя, особенно первого, возвеличение формы (слова, буквы), мессианское мышление чуть ли не каждого "начальника", замкнутость, создание скрытого (тайного) аппарата, верноподданность окружения, непостижимые механизмы подбора кадров и многое-многое другое, неплохо описанное в научной и художественной литературе. В общем, говоря кратко, бюрократизм приводит к тому, что в результате подмены групповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие и получать от последних как бы освящение. Власти предержащие в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по. поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, по их представлению и желанию, для их пользы и развития, хотя последние, то есть все (общее), имеют по соответствующим вопросам иное, часто прямо противоположное мнение. Остальное же, о чем много пишут, - канцелярщина, волокита, формализм, чинопочитание, многоначалие, многописание и т.д. и т.п., - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за "внешним" сути "внутреннего" - использование власти ради личной корысти.

Любопытные аспекты бюрократии раскрывает исторический анализ борьбы с бюрократизмом. Традиционно те, кто находился и находится за пределами власти и с вожделением смотрит на нее, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические извращения в формировании и реализации власти. Особенно упражнялись здесь "вольнолюбивые" интеллигенты. Практически каждый уважающий себя оппозиционер считал своим долгом обвинять существующую власть в бюрократизме. Так поступали в свое время кадеты, эсеры, социал-демократы. Позже партийные комитеты вскрывали и преодолевали бюрократизм государственных органов, затем (после возникновения) демократы боролись с партийным бюрократизмом. И теперь, кто в оппозиции или без власти, тот против бюрократии. Но стоит только тем же самым лицам, партиям, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они тут же воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом. А он, как птица Феникс, воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства, не в одной, так в другой структуре. И мало кто из исследователей проблемы бюрократизма пытается осмыслить его на широком историческом фоне, объективно его оценить и увидеть реальные истоки его многовекового существования.

4. Заключение

В результате выполненного нами реферативного исследования мы можем сделать следующие выводы и заключение. Притворно хлопоча над расползающимися частями беспозвоночного социального тела, бюрократия на деле только тем и занята, что сама разъединяет, атомизирует его элементы; выхватив из него свою долю, она с великим трудом пытается «сшить» остатки белыми нитками директивного плана и объявить себя великим интегратором.

Словом, суть заключается в том, что не государство говорит на языке управляемого объекта, а управляемый объект, лишенный своего голоса, вынужден изъясняться на языке бюрократического аппарата и его интересов. Бюрократия превращает общество в казенный дом, в котором свободная самодеятельность населения замещается административным уставом.

Общество, «встроенное» в государство, естественно перенимает от него специфическую композиционно-отношенческую структуру, сотканную из множества иерархически взаимосвязанных мест. Отличительной особенностью этих мест является их безраздельная принадлежность государству. Здесь можно быть министром или рабочим, вахтером или инженером, инженером-конструктором или инженером-технологом, художником или ученым, пожарником или учителем - кем угодно, но при огромном профессиональном разнообразии все как один являются служащими у государства и в этой своей униформе вполне сливаются в «социальной однородности». Настоящие различия возникают внутри униформы, когда в общем составе государственных мест выделяется особый управляющий уровень.

От рабочего до министра - все трудятся по своим местам. Однако в этой идиллии трудового единства давно замечено что-то неладное. В октябре 1985 года Т. И. Заславская заявила: формула «два класса и один слой» не описывает с достаточной точностью дифференциации реального социалистического общества. Источники различий надо искать «в разных возможностях общественных групп распоряжаться общественными средствами производства» и, стало быть, управлять хозяйством и обществом.

Начальство предстало именно начальством, а не «ежиком в тумане» округленных статистических величин. Формально одинаковое, равное для всех отношение к средствам производства при разных, заведомо неравных фактических возможностях ими распоряжаться, «пускать в ход». Отделение и обособление владельческих ролей глубоко замаскированы объективно, так как их выполнение - тоже труд. Непосредственно тождественный с владением, не отличающий себя от владения, как бы не замечающий своей избранности, своей особой причастности к собственности, такой труд тем не менее противостоит массовому труду именно как функциональная собственность.

За свой управленческий труд бюрократ получает назначенную государством заработную плату, за участие в собственности - место в сообществе собственников. За труд ему платят по функциям, за участие в собственности - самими властными функциями с прибылью в виде служебной карьеры. И это, надо сказать, царское вознаграждение. Подобно вещным (или денежным «маскам», возносящим своих носителей над прочими соотечественниками), функционально-распорядительная «маска» способна подсадить на пьедестал избранных даже самое заурядное лицо. Что за вопрос: крупный пост занимает, несомненно, крупный человек! Нигде место так не красит человека, как в бюрократической структуре (что, разумеется, не исключает и обратного). Не забудем, что к солидному месту приложены и немалые привилегии, объемлющие весь социально-бытовой и престижный спектр жизни, что называется, «от рождения до смерти». Именно отделяющие от общества привилегии, а не просто повышенная покупательная возможность. Особое питание и особое лечение, особый транспорт, комфортные условия рабочего места и качественное жилье, непререкаемая первоочередность доступа ко всем источникам материальных и духовных благ, что, помимо собственного значения, имеет символическую ценность, питая тщеславие и все то же сознание исключительности. К тому же употребление распорядительных функций легко «обменивается» на дополнительные услуги благодарных клиентов. Обмен распорядительными возможностями - обычное явление в вельможном кругу. Однако главное - особенности самого властвования как деятельности, которая распределяет и совмещает, «пропускает» через себя все другие виды деятельности, становясь их фокусом. «В нашей буче, боевой, кипучей» вокруг властного фокуса, большого или малого, бурлит разнообразная жизнь, и вся она замыкается на управляющем, поскольку, кроме него, некому распорядиться. Лишь опосредованная его волей и получившая от него новый импульс, жизнь идет, а он предстает ее демиургом. Подобно тому как «лицо вкладывает свою волю в вещь», что и составляет собственность в ее традиционной форме, бюрократическое лицо вкладывает свою волю в процесс, то есть во взаимодействие людей по поводу вещей или вовсе без такого повода. «Он - не он, а он - миллион...» Мы еще недооценили значения психологической роскоши, связанной с избранностью, возможностью повелевать людьми в результате иерархического возвышения одних лиц над другими. Таким образом, «огосударствление» представляет собой особое, «вторичное» отношение собственности; оно отличается от обычной государственной собственности тем, что создает под ее крышей закулисную внутригосударственную собственность - на административные средства распоряжения общественным богатством, на орудия управления социальными процессами.

Cписок литературы:

1. Восленский М. Н. Номенклатура. М., 1990.

2. Гудков А., Левада Ю., Лсаинсон Ф., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений // Коммунист. 1988. № 12.

3. Андреев С.Ю. Наше прошлое, настоящее, будущее: структура власти и задачи общества // Постижение. Социология. Социальная политика. Экономическая реформа. М., 1989.

4. Риоиев В.В., Шкиратин О.И. Социальная стратификация. М., 1995., стр..89.

5. Заславская Т.И. Социальная структура современного российского общества // Общественные науки и современность. 1997. № 2.

6. Оболонский Л.В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // Общественные науки и современность. 1996. № 5.

7. Diamond МЛ . Bureaucracy as Externalized Self-System: A View from the Psychological Interior // Administration and Society. Beverly Hills, London, 1984. Vol. 16. № 2.

8. Hummel R.P. The Bureaucratic Experience. New York, 1977.

9. Микиранко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов, 1989.

10. Пушкарем Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // Общественные науки и современность. 1997. № 5.

11. Томиличцеаа Л.Д. Нравственно-психологические аспекты бюрократизма// Духовность: традиции и проблемы. Уфа, 1991.

12. Патяени E.O. К анализу сложных форм опосредствования индивидуальной деятельности (На примере опосредствующей функции системы бюрократического управления) // Деятельностный подход в психологии: проблемы и перспективы. M., 1990.

13. Журичлев АЛ., Позняков В.П. Социально-психологические трудности становления малого бизнеса в России (Анализ группового мнения предпринимателей) // Психологический журнал. 1993. №6.

14. Журнилеч A. Н., Позняков В.П. Российские предприниматели в современной социальной структуре// Социологические исследования. 1994. №5.

15. Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Общественные науки и современность. 1997. № 5.

16. Солонье А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // Общественные науки и современность. 1995. №4.

17. Песчанский В.В. Служащие в буржуазном обществе (На примере Англии). М., 1975.

18. Агеев B.C. Межгрупповое взаимодействие: социально-психологические проблемы. M.,1990.

Бюрократия - сложное социальное явление. Ее роль в демократической системе неоднозначна. Бюрократия несет в себе угрозу демократической политической структуре и тем политическим деятелям, которые руководят ею. В то же время, могущественная и независимая бюрократия, необходима для предотвращения политической коррупции и для сохранения самих демократических процедур.

Бюрократия (от франц. - канцелярия и греч. - власть), одна из форм осуществления властных функций в усложняющемся обществе, важный элемент механизма и социального регулирования в условиях экспансии публичной власти и роста численности управленческого аппарата.

Поскольку инструкции создаются на базе прецедента, документы, отражающие прошлый человеческий опыт, становятся для бюрократов единственной универсальной мерой, под которую подгоняются текущие дела. Поэтому, даже ясная, как день, действительность, кажется чиновнику иллюзорной по сравнению с действительностью, засвидетельствованной в актах.

Производными обозначенных выше противоречий являются такие характеризующие бюрократизм черты, как некомпетентность и бумажный фетишизм.

Одной из существенных черт бюрократизма является стремление к власти и управления.

Не секрет, что решения различных звеньев управления отражаются в первую очередь на положении членов общества, которые их реализуют. Негативные социальные последствия неэффективных управленческих решений компенсируются также за счет масс, что встречает их естественное противодействие. Отсюда исконное стремление чиновничества не допустить реальных социальных оценок управления и вмешательства в эту сферу широких масс, так как это может привести к разрушению самой системы.

Обозначенные выше противоречивость, внутренняя нестабильность процесса управления вообще, являются, по мере развития, нарастания того или иного противоречия источником повышенной конфликтности социального управления, его бюрократизации.

Анализ труда чиновника-управленца

Результатом труда конкретного субъекта управления выступает управленческое решение, которое и является произведенным товаром (причем, одним из самых ценных). Поскольку бюрократизм отрицательно влияет на отношения общества и институтов социального управления, естественной тенденцией общественной жизни становится невостребованность обществом бюрократического управления, которое может быть ему только навязано.

Бюрократическое управление представляет собой труд, не производящий товара в случае, если:

1. в обществе отсутствуют рынок и товарные отношения;
2. конкретный труд не создает потребительскую стоимость в виде эффективного управленческого решения.

Полезность субъекта управления для общества определяется по результатам его конкретного труда, а вознаграждается он обществом в соответствии с различными характеристиками абстрактного труда. Это результат углубления процесса разделения труда, усложнения социальных структур общества, управления. Итоги социального управления проявляются спустя какое-то время, деперсонифицируются, не поддаются прямой общественной оценке. Бюрократия стремится организовать условия для опосредованной оценки своего труда , что в свою очередь является одним из источников управленческого формализма.

Идеал чиновничьего регулирования состоит в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля . Таким образом, основной политический интерес бюрократии заключается в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Любая система управления в той или иной степени несет в себе элементы бюрократических отношений. Общие интересы бюрократов толкают их друг к другу, понуждая к сотрудничеству. В результате возникает бюрократическая система управления. В условиях, когда бюрократическим отношениям угрожает опасность, осознанный корпоративный интерес бюрократии принимает форму защиты бюрократической системы управления.

До тех пор, пока существует государственная власть, будет существовать и бюрократизм . В этом нет ничего катастрофического, так как в конечном счете фактором, определяющим жизнеспособность управленческой системы, является степень ее бюрократизации, а это величина непостоянная. Исторический опыт развития государственно-политических систем показывает, что общество тяготеет к динамичным, подвижным формам управления не только противостоящим, но и сосуществующим с бюрократическим консерватизмом.

Длительный опыт борьбы с бюрократизмом, накопленный в нашей стране, показывает, что имели место многочисленные попытки улучшить бюрократизированное управление вместо того, чтобы его дебюрократизировать. Это самый простой, но малопродуктивный путь, ибо объявив несколько миллионов чиновников бюрократами и, воздействуя на них различными средствами, общество вряд ли покончит с бюрократизмом. Гораздо сложнее выработать политику, направленную на формирование новых отношений между сферой управления и широкими массами трудящихся.

В самом обобщенном виде система мер дебюрократизации включает восстановление и развитие основных функций саморегулирования общества. Это:

- оптимально сбалансированное разгосударствление собственности, ее подлинное обобществление, а следовательно, и возвращение значительной части властных функций трудящимся;
- внедрение рыночных регуляторов управления, что позволит начать поиск сочетания стихийного и сознательного в механизме управления, сообщение этой сфере устойчивых потенций саморегулирования;
- демократизация всех сторон жизни общества; свободное волеизъявление социальных слоев и групп, возможность их участия в формировании концепции управления.

Таким образом, бюрократизм включает в себя следующие компоненты:

1. в политическом плане - чрезмерное разрастание и безответственность ;
2. в социальном - отчуждение этой власти от народа;
3. в организационном - концелярская подмена содержания формой;
4. в морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.

Бюрократизм имманентен сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумции всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм по сути в тотальное явление.

Бюрократия как социальная группа

Пожалуй, наиболее сложной проблемой практической борьбы с бюрократизмом является выделение собственно бюрократа из массы чиновников-управленцев.

Представляется, что самый надежный признак бюрократа - это низкий уровень общественной эффективности его деятельности . По мере замещения общественного интереса корпоративным, эффективность труда чиновника падает, им производится все меньше потребительских стоимостей в виде необходимых для общества управленческих решений. В то же время, бюрократия стремится полностью подчинить себе вопросы распоряжения средствами производства, так как это главное условие реализации властной функции в обществе. Однако, отчуждая эту функцию от трудящихся, чиновничество в силу иррациональности мира, в котором оно живет, не может стать истинным хозяином средств производства. Возникает бесхозяйственность, эффективность общественного производства падает. Это верный признак бюрократических извращений в управлении.

Отрывая функции распоряжения собственностью от реальностей ее существования, от экономической жизни, бюрократия делает хозяйственный процесс практически неуправляемым. Это провоцирует появление и развитие параллельных, компенсирующих механизмов хозяйственного управления, чаще всего неподконтрольных бюрократии, постепенно занимающих ее политическую нишу в обществе. Обычно это удается сделать теневой экономике, наибольшая активность которой в борьбе за средства производства сопутствует, как правило, кризису бюрократической системы

Управленческие структуры связаны ответственностью различных своих звеньев по отношению друг к другу, это ответственность бюрократическая - ответственность бюрократов друг перед другом . Управление в интересах общества подразумевает ответственность чиновника перед обществом. Бюрократическое же управление, как показывает опыт, характеризуется безответственностью по отношению к обществу.

Как правило, развитые бюрократические институты управления формируют изощренные механизмы безответственности:

- распыление полномочий,
- бесчисленные визирования и согласования как прямой результат превращения любого работника, даже самого высокого ранга, в послушного подчиненного.

В этих условиях интересы чиновника все меньше и меньше зависят от общественной оценки и ответственности, а в обществе широкое распространение получают безответственность, формализм, администрирование, “непогрешимость” бюрократа. Потенции такого управления ориентируются прежде всего на внутренние закономерности функционирования аппарата, далекие от реальной жизни. Бюрократия считает самое себя конечной целью.

Как результат внутренней замкнутости процессов управления, обособленности бюрократа и структур управления, в общественной жизни утверждается ведомственность, местничество, личный протекционизм, взятка.

Конкретизируя сказанное выше, по-видимому, можно выделить:

1. “Вынужденный” (иногда его называют патерналистский) бюрократизм - формируется помимо воли конкретного работника-управленца, когда имеются концептуальные изъяны в самой системе управления. Являясь частью такой системы, управленец, искренне желая принести пользу, не может этого сделать, даже будучи высококвалифицированным специалистом.
2. “Сознательный” бюрократизм - возникает на основе специфических интересов чиновничества. Его носители знают, что делают и составляют на сегодняшний день грозную, хорошо организованную силу. Это и есть собственно бюрократия, деятельность которой во все времена оказывала разрушительное воздействие на общество.

Вырисовывается следующий обобщенный социально-политический портрет бюрократа, который:

- специализируется на управлении, сосредоточивая в своих руках рычаги управления и принуждения, стремится к господству государственной формы управления, с которой себя отождествляет;
- подменяет общественно необходимое управление бюрократическим формализмом;
- занимает привилегированное положение в обществе, обособляется от масс, стоит над ними;
- реализует корпоративные интересы, не совпадающие с общественными и за счет общественных;
- стремится к монополизации функций распоряжения общественной собственностью и властных функций; организует условия собственной бесконтрольности со стороны общества;
- “генерирует” такие антиобщественные явления, как карьеризм, волюнтаризм, местничество, бумажный фетишизм, личный протекционизм, волокиту и др., чем резко снижает эффективность управления в целом.

Таким образом, бюрократия - это особый замкнутый слой лиц, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении и монополизирующий с целью реализации своих корпоративных интересов властные функции в обществе.

Отрицательные стороны бюрократии устраняются законодательным путем. При любой государственной службе могут быть злоупотребления, деградация ее положительной сути. Поэтому законодательство должно предусмотреть от злоупотреблений. К ним относятся:

- четкое распределение дел между различными ведомствами;
- порядок назначения или выборов государственных служащих;
- снятие социальных ограничений при поступлении на государственную службу;
- контроль сверху за каждой управленческой должностью и функцией;
- проверка квалификации при приеме на службу и повышение квалификации в ходе ее прохождения;
- определенные моральные требования и надлежащее политическое воспитание государственных служащих;
- материальное обеспечение служащих должностными окладами и другими благами;
- оптимальное соотношение гласности и секретности в государственной службе и охране государственной тайны;
- обеспечение на службу в государственном аппарате независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, отношения к религии и местожительства;
- деполитизированность служащих.

Государственная служба в цивилизованных странах строится и функционирует с учетом этих гарантий от злоупотреблений.